آمريكا و سازمان ملل

دكتر حسين دهشيار

آمريكا به عنوان يكي از مطرح‌ترين پيروزمندان جنگ جهاني دوم نقش وسيعي در تشكيل سازمان ملل ايفا كرد. در عين حال آمريكا به عنوان فاتح جنگ سرد، جايگاه رفيعي در جلوگيري از تبديل سازمان ملل به عنوان يكي از ستون‌هاي حيات‌بخش روابط بين بازيگران دولتي، غيردولتي و فرادولتي داشته است. رابطه آمريكا با سازمان ملل در طول بيش از شش دهه كاملا متاثر از اين واقعيت دوگانه بوده است. وجه مشخصه روابط آمريكا با اين نهاد بين‌المللي پيچيده در اين پارادوكس بوده است.

اين واقعيتي تاريخي است كه از زمان بدو تاسيس سازمان ملل در صحنه حضور داشته است. تلاطم روابط بين كشور آمريكا و سازمان ملل از همان ابتداي شكل‌گيري سازمان وجود داشته است و واقعيتي نيست كه هويت يافته در شرايط كنوني بين‌المللي محسوب شود. بايد به خاستگاه تاريخي حيات يافتن نوع روابط توجه معطوف و از اينكه كيفيت روابط تنها برخاسته از تفكرات خاص يك رييس‌جمهور يا يك حزب سياسي خاص است، دوري شود. سازمان ملل در شرايطي تاسيس شد كه ضرورت شكل دادن به يك نظم متفاوت با دوران استعمار غربي به رهبري انگلستان و فرانسه از قطعيت فراوان و انكارناپذيري فوق‌العاده برخوردار بود.

نظم ليبرال موردنظر رهبران آمريكا به دنبال پايان جنگ دوم بود. صعود شوروي به جايگاه يك قدرت چالش‌گر و تعيين‌كننده، آمريكا را مواجه با اين واقعيت كرد كه از نظر نظامي امكاني براي اين كشور وجود ندارد كه با شوروي به مقابله در سرتاسر گيتي بپردازد. ظرفيت‌هاي منابعي، سرزميني، انساني و ايدئولوژيك موطن كمونيستي پرواضح ساخت كه مي‌بايستي از چارچوب‌هاي ديگري به موازات تقويت توان نظامي بهره برد تا بتوان هنجارهاي نظم ليبرال را كه تامين‌كننده منافع آمريكاست صلابت‌ داد و آنها را نهادينه ساخت.

با توجه به اينكه واقع‌گرايان حاكم در ساختار قدرت در نيمه دوم دهه 40 از حزب دموكراتيك بودند، آنان به سوي توجه به مولفه‌هاي فراملي براي حيات بخشيدن به مديريت چالش‌دهي قدرت كمونيستي حركت كردند. ليبرال‌هاي حاكم بر آمريكا كه برخلاف همتايان سابق خود در اوايل قرن بيستم اعتقاد داشتند كه قدرت محور اصلي حيات‌دهنده به كيفيت عملكرد و رفتار آمريكا بايد باشد، اما از نظر آنان مانند تفكرات اوايل قرن اين موضوع از اهميت فراواني برخوردار است كه براي عملكردها و رفتارهاي آمريكا در صحنه جهاني كه در چارچوب منافع ملي اين كشور شكل گرفته است، مشروعيت هنجاري و اعتبار بين‌المللي كسب كرد.

آمريكا در جهت اشاعه قدرت، كاهش هزينه‌هاي اعمال قدرت و مشروعيت بخشيدن به پيامدهاي قدرت خود و به عبارت صحيح‌تر ايجاد هنجارهاي جهاني مبتني بر ارزش‌ها، منافع، نيازها و الزامات خود تاسيس سازمان ملل را ضروري يافت. سازمان ملل شكل گرفت تا هنجارهاي مورد توجه آمريكا به وجود آيد. نياز به وجود اين هنجارها احساس شد چون از طريق آنها مي‌بايستي نظم ليبرال فرصت تجلي يابد. اينچنين نظمي الزامي بود چون كه تسهيل‌كننده تامين منافع ملي و كاهش‌دهنده هزينه‌هاي مترتب به تحقق اين منافع محسوب مي‌شد. ويلسون هنگام حضور در كاخ سفيد در نيمه دوم دهه 1920 خواهان شكل دادن به نظمي بود كه مبتني بر تاسيس جامعه ملل به عنوان يك نهاد مطرح فراملي باشد اما به لحاظ چگونگي كيفيت فضاي سياسي حاكم بر آمريكا و تعارض وسيع ارزشي بين نخبگان كشور درخصوص جايگاه آمريكا در جهان و نقش اين كشور در صحنه جهاني اين ايده به حقيقت منجر نشد. ودرو ويلسون در سوق دادن آمريكا به سوي جامعه ملل با شكست مواجه شد چون كه بسياري مخصوصا در حزب جمهوريخواه مخالف ايجاد قيد و بند براي آمريكا در صحنه بين‌المللي بودند. اين نشان‌هنده اين است كه مخالفت با سازمان‌هاي بين‌المللي از همان زمان نضج گرفتن انديشه‌هاي ليبرال در قلمرو سياست خارجي در آمريكا گسترده و نهادينه بوده است. اما پايان جنگ دوم ضرورت حضور وسيع و همه‌جانبه اين كشور در گسترده گيتي را به صحنه آورد.

منافع ملي آمريكا حكم مي‌كرد كه بين‌الملل‌گرايي در سرلوحه سياست كشور در قلمرو بين‌المللي قرار بگيرد. اجماع نظر بين نخبگان سياسي بود كه در صورت عدم حضور آمريكا در صحنه بين‌المللي به شكل فعال و پوياي آن منجر به اشاعه جهاني كمونيسم و تبديل شوروي به عنوان محور سياستگذاري جهاني خواهد شد. اين واقعيت كه امكان نهادينه شدن كمونيسم در قالب تفوق شوروي بود براي تمامي نخبگان آمريكايي حركت به سوي توجه به سازمان‌هاي بين‌المللي را به يك ضرورت تبديل ساخت.

حزب جمهوريخواه كه عامل اصلي عدم پيوستن اين كشور به جامعه ملل بود به جهت الزامات محيطي و شرايط بين‌المللي يكي از ستون‌هاي نظم ليبرال آمريكايي را تكيه بر سازمان‌هاي بين‌المللي از جمله سازمان ملل دانست. محافظه‌كاران برخلاف همتايان خود در بعد از جنگ اول جهاني شرايط جهاني را به گونه‌اي يافتند كه نياز به حضور آمريكا در قلمرو گيتي را طلب مي‌كرد. از نظر آنان به مانند ليبرال‌ها منافع ملي تنها در صورت وجود مكانيسم‌هاي نهادي است كه با هزينه كمتر و كارآمدتر قابل تحقق است. محافظه‌كاران آمريكايي با تاسيس سازمان ملل و بسياري از نهادهاي ديگر موافقت كردند چون كه به اين نتيجه رسيده بودند كه راهي جز اين ميسر نيست تا بتوان خرس شوروي را بدون توسل به جنگ مهار كرد و ارزش‌هاي آمريكايي را گستراند. تسهيل مهار شوروي و اشاعه ارزش‌ها، نهادها و ساختارهاي مطلوب نظر آمريكا، محافظه‌كاران را به جرگه حاميان سازمان ملل سوق داد.

ليبرال‌ها يك اعتبار ذاتي براي نهادهايي از قبيل سازمان ملل قايل هستند، در حالي كه محافظه‌كاران معتقد به اعتبار ابزاري سازمان ملل هستند كه آن هم با توجه به شرايط است كه بايد به ارزيابي گرفته شود. سازمان ملل در چارچوب ارزش‌ها و الگوهاي ليبرال شكل گرفت. اساسنامه و ساختار اجرايي و كاري اين سازمان مانند بنيان‌هاي الگوهاي رفتاري و اشاعه‌اي كاملا منطبق بر مولفه‌ها، مقوله‌ها و چشم‌اندازهاي غربي هستند: سازمان ملل شكل گرفت تا مشروعيت بر عملكرد آمريكا و متحدان اين كشور در صحنه جهاني ببخشد و اهرمي باشد براي اينكه هزينه‌هاي رفتاري و هنجاري شوروي را به ميزان فزاينده بالا ببرد. سازمان ملل شكل گرفت تا مكمل قدرت اين كشور باشد. برپايه قدرت و استفاده ابزاري از سازمان ملل دولت آمريكا توانست به مديريت بحران‌هاي بين‌المللي و چالش‌هاي متوجه اين كشور بپردازد. نظم ليبرالي كه آمريكا در دوران جنگ سرد آن را چارچوب ‌داد براي اينكه بتواند كارآمد باشد و منافع ملي را تامين كند نيازمند وجود اهرم‌هاي بين‌المللي از قبيل سازمان ملل بود.

سازمان ملل نقش تبديل هنجارهاي آمريكايي به هنجارهاي بين‌المللي، نقش توجيه سياست‌هاي آمريكا در صحنه جهاني و در كنار آنها نقش مكانيسمي را بازي كرد كه از طريق آن غرب به رهبري آمريكا موفق شد سقوط ارزشي و هنجارهاي كمونيسم جهاني به رهبري شوروي را سازماندهي كند و سامان دهد. سازمان ملل بستر مناسب براي اعمال قدرت آمريكا و مبارزه كم‌هزينه با شوروي و متحدان اين كشور را به وجود آورد. البته اين به معناي آن نيست كه كشورهاي جهان سوم و متحدان شوروي در حد و اندازه‌هاي خود نتوانسته‌اند از سازمان ملل براي لطمه زدن به منافع آسيا و تسهيل اشاعه ارزش‌هاي كمونيستي و ديدگاه‌هاي چپي استفاده كنند. بهترين نمونه همان فعاليت يونسكو به عنوان يكي از زيرمجموعه‌هاي سازمان ملل در مساوي قملداد كردن صهيونيسم با نژادپرستي، تقبيح سرمايه‌داري و حمايت از مبارزات چپ‌گرايان در آمريكاي لاتين بايد ذكر شود.

با بزرگ نمودن اين اقدامات بود كه درج مخالفت با سازمان ملل در حزب جمهوري‌خواه از اوايل دهه 70 گسترش يافت و جسي هلمز، سناتور به شدت محافظه‌كار آمريكايي در جنوب آمريكا سمبل مخالفت با سازمان ملل و مبارزه با اين نهاد از طريق جلوگيري از پرداخت ديون آمريكا به اين نهاد تبديل شد. اما در يك ارزيابي كلي واضح بود كه آمريكا سازمان ملل را مطلوب براي تحقق منافع ملي خود قلمداد مي‌كند و خواهان تقويت هر چه فزون‌تر اين نهاد فراملي در راستاي دستيابي به خواست‌هاي خود است. اما سقوط شوروي و حيات يافتن نظام تك‌قطبي فضاي حياتي لازم براي تداوم و تقويت عملكرد سازمان ملل را به شدت كاهش داد.

شرايط بين‌‌المللي كه به شدت مستعد پذيرش قدرت آمريكاست و از سويي ديگر به قدرت رسيدن محافظه‌‌كار در عرصه سياسي- روشنفكرانه تحت عنوان نومحافظه‌كاران و قدرت‌يابي آنها در شكل دادن به مولفه‌‌هاي زيربنايي فرهنگي در آمريكا به يكباره موقعيت سازمان ملل را به خطر انداخت. نظم دوران جنگ سرد سقوط كرده و عناصر بنياني و شكل‌دهنده آن دچار چالش و تعارض شده‌اند. يكي از اين اركان‌ها كه اين نظم براساس آن شكل گرفت حمايت آمريكا و نقش فعال اين كشور در به وجود آمدن اين سازمان‌ها بايد مطرح شود. اما دوران بعد از جنگ سرد كه عصر هژموني است نيازمند صلحي متفاوت و نظمي ليبرال اما قدرت‌محورتر است. شرايط بين‌المللي به گونه‌اي است كه كمتر كشوري درصدد چالش آمريكا و مقابله با توسعه‌طلبي فرهنگي- اجتماعي، اقتصادي و سياسي اين كشور است.

حجم قدرت آمريكا، كيفيت حيات داخلي در آمريكا و عناصر حيات‌بخش منافع ملي آمريكا منجر به اين شده است كه كشورهاي بزرگ از قبيل روسيه، چين و فرانسه احساس خطر از بسط نفوذ و قدرت آمريكا نكنند و به چالش مستقيم، واضح و خصم‌آلود با اين كشور بپردازند. پس آمريكا امروزه اين احساس را دارد كه مي‌‌تواند سازمان ملل را دور بزند و سياست‌هاي خود را اعمال كند. اگر كشورهاي بزرگ آمريكا را چالشي نمي‌كنند، پس نيازي به اين نيست كه از سازمان‌هاي بين‌المللي استفاده كرد براي اينكه بتوان به اقدامات خود مشروعيت داد. سازمان‌ ملل در دوران جنگ سرد نقشي حياتي در سياست خارجي آمريكا ايفا مي‌كرد چون به عنوان اهرم به وسيله اين كشور استفاده مي‌شد تا بتواند از حيات يافتن مشروعيت براي مخالفت‌ها و چالش‌هاي قدرت‌هاي بزرگ كمونيستي از قبيل شوروي و چين جلوگيري كند.

حال اين كشورها به مخالفت با آمريكا در صحنه جهاني در شكل خصمانه آن اقدام نمي‌كنند و سعي ندارند كه باعث تضعيف قدرت اين كشور شوند و خواهان اين نيستند كه نظم ليبرال موجود در هم فرو بريزد يا تضعيف شود. با توجه به اين نكته حياتي است كه آمريكا احساس كمتري براي تكيه به سازمان ملل دارد چون كه اولا با مخالفت قدرت‌هاي بزرگ در رابطه با مشروعيت اقدامات خود روبه‌رو نيست و در ثاني نيازي به اين ندارد كه متوجه مديريت تعارضات باشد چون كه تعارضي وجود ندارد. پس كم‌توجهي آمريكا به سازمان ملل و عدم تلاش اين كشور براي تقويت روزافزون سازمان ملل برخاسته از الزامات جهاني و شرايط بين‌المللي است. در واقع يك بعد كم‌توجهي به سازمان‌ ملل ما ليست بين‌المللي دارد. اوضاع جهاني تشويق‌گر آمريكا به عدم توجه كامل به سازمان ملل است. اين الزامي است كه فراتر از خواست رهبران يا دولتمردان آمريكايي است.

حجم قدرت آمريكا ضرورت و الزام كمتري براي تكيه به سازمان ملل فراهم آورده است. آمريكا در صحنه سياست خارجي قادر است كه مشروعيت به اعمال خود بدهد و ضرورتي براي سازمان ملل نيست. در كنار شرايط بين‌المللي نياز به اين است كه به كيفيت حيات سياسي و ارزشي در داخل آسيا توجه شود تا بهتر بتوان درك كرد كه چرا آمريكاييان در يك دهه اخير انتقادات شديدتري به سوي سازمان ملل متوجه ساخته‌اند. سقوط كمونيسم كه در بطن مخالفت شديد محافظه‌كاران با شوروي و ضديت وسيع آنها با ارزش‌هاي اقتدارگرايانه بود، اعتبار روشنفكرانه و وزن سياسي گسترده‌اي براي محافظه‌كاران به وجود آورد كه حضور فعال‌تر آنان در بالاترين سطوح هرم قدرت مويد ارتقاي جايگاه آنان محسوب مي‌شود. محافظه‌كاران و شكل مدرن آن يعني نومحافظه‌كاران به مانند ليبرال‌ها خواهان حضور آمريكا در صحنه جهاني و اشاعه قدرت و ارزش آمريكايي است. آنان به شدت بين‌الملل‌گرا هستند و در چارچوب بين‌‌الملل‌گرايي تامين منافع ملي آمريكا را ساده‌تر و آسان‌تر تصور مي‌كنند. اما آنچه وجه تمايز ليبرال‌ها و محافظه‌كاران است، نگاه آنان به نقش سازمان ملل در پيشبرد اهداف آمريكا و تسهيل بين‌‌الملل‌گرايي اين كشور است. محافظه‌كاران بر اين باور هستند كه بايد به سازمان ملل نگاه ابزاري داشت چرا كه برخلاف ليبرال‌ها معتقد به اعتبار ذاتي نهادهاي بين‌‌المللي نيستند.

محافظه‌‌كاران بر اين اعتقاد هستند كه با توجه به جايگاه آمريكا در صحنه جهاني و با در نظر گرفتن نوع رابطه با كشورهاي مطرح جهاني بايد پذيرفت كه اين كشور از اعتبار جهاني و ارزش‌ها و نهادهاي آمريكايي از مشروعيت بين‌المللي برخوردار هستند. اين نگاه ابزاري به اين علت شكل گرفته است كه محافظه‌كاران برخلاف ليبرال‌ها به شدت ملي‌گرا هستند و برنمي‌تابند كه يك ساختار بين‌المللي و خارج از حوزه حقوقي اين كشور براي آمريكا تعيين تكليف كند و براي دولت آمريكا در صحنه جهاني محدوديت در چارچوب قوانين بين‌المللي كه خود آمريكا آنها را امضا كرده است به وجود آورد. محافظه‌كاران نقش سازمان ملل را در تعارض كامل با حاكميت آمريكا مي‌يابند.

از نظر آنان آمريكا نبايد اجازه دهد كه يك سازمان بين‌المللي در خصوص عملكرد آمريكا در صحنه جهاني به اظهارنظر بپردازد يا اينكه براي اين كشور محدوديت تعيين كند. آنان اين را در تعارض با اصل حاكميت ملي مي‌يابند. اينكه چرا اينان امروزه چنين با قدرت از عدم توجه به تصميمات سازمان ملل صحبت مي‌‌كنند به خاطر فرض قبلي يعني دگرگوني در شرايط جهاني و شكل گرفتن شكل خاصي از شرايط بين‌المللي است. اين نگاه به سازمان ملل كه مبتني بر استانداردهاي دوگانه است برخاسته از تاكيد محافظه‌كاران بر اصل حاكميت است كه برخاسته از منطق وستفالياست. ناديده انگاشتن مخالفت سازمان ملل با حمله آمريكا به عراق در چارچوب همين اصل حاكميت ملي است كه به وسيله آمريكاييان توجيه مي‌شود. حضور نومحافظه‌كاران در كاخ سفيد فرصت لازم و امكانات ضروري را در اختيار مخالفان دخالت سازمان ملل در ارزيابي سياست‌هاي آمريكا در صحنه جهاني قرار داد. اينكه جورج‌ دبليوبوش نظر سازمان ملل در خصوص غيرقانوني بودن حمله به عراق را نپذيرفت در خلأ شكل نگرفت بلكه برخاسته از دو الزام داخلي و خارجي بود.

سازمان ملل همچنان يكي از ارگان‌هاي نظم ليبرال محسوب مي‌شود اما برخلاف دوران جنگ سرد، امروزه آمريكا از فرصت‌ها، امكانات و قدرت مانور وسيع‌تري برخوردار است كه در صورتي كه لازم تشخيص بدهد با استناد به اصل حاكميت ملي به ناديده انگاشتن اين نهاد بپردازد. پس هر زمان آمريكا به اين نتيجه برسد كه توجه به سازمان ملل به نفع اين كشور است محققا شاهد تكيه بيشتر آمريكا به اين سازمان خواهيم بود. آمريكا در مورد موضوع شناسايي قاتلان رفيق حريري، نخست‌وزير لبنان از همان آغاز تاكيد فراوان بر نقش كليدي و حياتي سازمان ملل در اين رابطه داشته است. در حالي كه در موضوع عراق كاملا به ناديده انگاشتن اين نهاد اقدام كرد. پس بايد توجه به اين نكته جلب شود كه آمريكا باتوجه به شرايط داخلي و الزامات بين‌المللي است كه تصميم مي‌گيرد چه زماني به اين نهاد تكيه كند و چه زماني آن را ناديده بگيرد. البته در صورتي كه محافظه‌كاران در مصدر قدرت باشند استعداد وسيع‌تري براي چالش سازمان ملل در رفتار آمريكا مشاهده مي‌شود.