قانوني بودن اعلاميه استقلال كوزوو

آقاي بارت چوزيك (Bart M.J. Szewczyk) از اعضاي هيأت تحريريه مجله جامعه امريكايي حقوق بين الملل و مشاور نايب رئيس ديوان بين المللي دادگستري قاضي تومكا در مقاله اي با عنوان قانوني بودن اعلاميه استقلال كوزوو به تبيين نظر مشورتي اخير ديوان در 22 ژولاي 2010 در پاسخ به سؤال مجمع عمومي سازمان ملل در رابطه با مطابق بودن اعلاميه استقلال از سوي نهادهاي خودمختاري موقت كوزوو با حقوق بين الملل پرداخته اند كه ترجمه آن تقديم مي شود.

مقدمه

آيا اعلاميه يكجانبه استقلال كوزوو از سوي نهادهاي خودمختار كوزوو مطابق با حقوق بين الملل است؟ ديوان بين المللي دادگستري در 22 ژولاي 2010 به طور مترقيانه به اين سوال پاسخ مثبت گفت. ديوان بيان داشت كه اين اعلاميه از سوي حقوق بين الملل عمومي و هيچ منبعي از حقوق بين الملل منع نشده است.

در حالي كه ديوان در خصوص اينكه استقلال كوزوو به عنوان جبراني براي حق تعيين سرنوشت (remedial self-determination) طبق حقوق بين الملل قابل قبول است يا خير حكمي صادر نكرد اما مسائل فرعي ديگري را از مباني حقوق بين الملل مورد تحليل قرار داد مانند 1) رعايت تناسب (appropriateness) در توسل به صلاحيت دادگاه 2)‌ موجود بودن و قابل اعمال بودن قواعد مربوط به اعلاميه استقلال در حقوق بين الملل عمومي 3) ارتباط قطعنامه 1244 شوراي امنيت و 4") امكان توسل به حق جدايي يكجانبه به عنوان جبران حق تعيين سرنوشت.

حقايق پشت پرده

اعلاميه استقلال كوزوو در 17 فوريه 2008 يعني حدود يك دهه پس از آخرين جنگ ميان كوزوو و صربستان صادر شد. جامعه بين المللي براي جلوگيري از تكرار فجايع منطقه بالكان تلاش خود را به كار برد كه منجر به تصويب توافقات رامبويه (Rambouillet Accords) شد. يكي از موارد اين توافقنامه ايجاد خودمختاري دموكراتيك در كوزوو و در چارچوب جمهوري فدرال يوگسلاوي و براي سه سال بود. اين توافقنامه توسط كوزوو پذيرفته شد و البته از سوي صربستان رد شد. پس از مداخله نظامي ناتو كه موجب برگشتن صربستان به پاي ميز مذاكره شد، شوراي امنيت قطعنامه 1244 را تصويب كرد و اداره سرزميني موقت در كوزوو (interim international territorial administration of Kosovo) و عمليات سازمان ملل در كوزوو يا يوناميك (UNMIK) را ايجاد نمود و عملكرد نهادهاي موقتي خودمختاري دموكراتيك كوزوو را تأييد نمود (provisional institutions of democratic self-government).

در سال 2001 و در چارچوب اساسي براي خودمختاري موقت در كوزوو (Constitutional Framework for Provisional Self-Government in Kosovo) نهادهاي سياسي محلي طي برگزاري انتخابات دموكراتيك معمومل ايجاد شدند. به تدريج اختيارها و مسئوليت ها از يوناميك به مقامات كوزوويي منتقل شد. در سال 2005 كوزوو و صبستان آخرين دور از مذاكرات خود را آغاز نمودند. پس از انتخابات مجلس كوزوو در نوامبر 2007، نمايندگان مجلس به اتفاق كوزوو را به عنوان يك كشور مستقل اعلام نمودند. 69 كشور كه شامل تمام همسايه هاي كوزوو مي شود جز يك كشور همسايه و 22 كشور از اتحاديه اروپا استقلال كوزوو را به رسميت شناختند. صربستان مانند روسيه و ساير كشورها اين استقلال را غيرقانوني اعلام كردند. در 8 اكتبر سال 2008 مجمع عمومي سازمان ملل قطعنامه اي را تصويب نمود تا نظر مشورتي ديوان را در اين خصوص مطاله نمايد.

صلاحيت و صلاحديد

صلاحيت دادگاه در خصوص موضوع كمتر مورد مخالفت اعضا قرار گرفت چرا كه اين صلاحيت طبق ماده 96 منشور سازمان ملل و بند 1 ماده 65 اساسنامه ديوان بين المللي دادگستري به ديوان اعطا شده است هرچند برخي كشورها معتقد بودند كه موضوع مورد سوال بيش از آنكه حقوقي باشد سياسي است و اين در حالي است كه اساسنامه ديوان حقوقي بودن سوال را ضروري دانسته است. چيزي كه مورد ترديد بود اين بود كه آيا ديوان از اختيار صلاحديد (discretion) خود براي پاسخ ندادن به سوال استفاده مي كند يا خير؟ كوزوو و چندين كشور از وقوع اين مانع قضايي استقبال مي كردند با اين استدلال كه اين سوال به هيچ يك از موضوعات ماهوي موجود در دستور كار مجمع عمومي ارتباطي ندارد و موضوع ويژه اي (ad hoc) است كه فقط به خاطر درخواست صربستان پذيرفته شده است. بعلاوه نظر ديوان مي تواند به طور بالقوه وضعيت باثبات سياسي را بي ثبات سازد و پيامدهاي معكوسي داشته باشد. در نهايت برخي كشورها ادعا كردند كه شايسته نيست مجمع عمومي وارد موضوعي شود كه در صلاحيت شوراي امنيت قرار گرفته است.

دادگاه نظر قبلي خود را تأييد نمود كه "پاسخش به يك سوال براي نظر مشورتي" به معناي مشاركت ديوان در فعاليتهاي سازمان [ملل متحد] است و اصولاً نبايد بي پاسخ بماند. با توجه به اينكه اين سوال از سوي مجمع عمومي مطرح شد بايد گفت "انگيزه كشورها در طرح سوال، مطرح شدن موضوع صلاحديد ديوان نبوده است كه آيا ديوان بايد به آن پاسخ دهد و يا پاسخ ندهد". هرچند ديوان بيان داشت كه نبايد پيامدهاي معكوس سياسي بالقوه اين نظر مشورتي را ناديده گرفت خصوصا وقتي كه "مبنايي براي اين بررسي وجود نداشته باشد".

با توجه به نقش متفاوت مجمع عمومي و شوراي امنيت، ديوان بيان داشت "اين واقعيت كه وضعيت كوزوو كه در پيشگاه شوراي امنيت مطرح شده و شورا از اختيارات فصل هفتم براي آن وضعيت استفاده كرده مانع از طرح بحث هر يك از جنبه هاي اين وضعيت مانند اعلاميه استقلال در مجمع عمومي نمي شود". و در حالي كه ديوان به مانع بند 1 ماده 12 منشور اقرار مي كند (اين ماده از اظهار توصيه از سوي مجمع عمومي در رابطه با وضعيتي كه شوراي امنيت در صلاحيت خود آورده است جلوگيري مي كند)، اما ديوان اشاره مي كند كه "اختيار مجمع عمومي در مشاركت در يك بحث" يا درخواست نظر مشورتي در خصوص آن وضعيت ممنوع نشده است. در نهايت ديوان به فعاليتهاي "موازي" اين دو ركن سازمان ملل در "حفظ صلح و امنيت بين المللي" و خصوصاً در رابطه با وضعيت كوزوو اشاره دارد به اين يادآوري كه مجمع عمومي ازسال 1999 به طور سالانه بودجه يوناميك را تأمين مي كرده است.

حقوق بين الملل عمومي و اعلاميه استقلال

صربستان و چندين كشور اين بحث را مطرح كردند كه اعلاميه يكجانبه استقلال به موجب اصل تماميت ارضي مذكور در بند 4 ماده 2 منشور ملل متحد كه در اسناد مدوِّن حقوق بين الملل عرفي نيز متجلي شده، ممنوع شده است. كوزوو و ساير كشورها اعتراض كردند كه اصل تماميت ارضي تنها در روابط ميان كشورها جاري است و ارتباطي به اعلاميه هاي استقلال گروه هاي مردمي در داخل كشورها ندارد.

ديوان بيان داشتكه اعلاميه هاي استقلال موضوعاتي مربوط به حقايق (fact) و يا قدرت هستند و نه موضوعي مربوط به حقوق (law): "در طول قرن هاي هجدهم، نوزدهم و اوايل قران بيستم، نمونه هاي زيادي از اعلاميه استقلال وجود داشته است كه معمولاً با مخالفت دولت مركزي روبه رو شده اند. در برخي مواقع اين اعلاميه استقلال نتيجه تشكيل يك كشور جديد بوده است و در ساير موارد چنين نبوده است. در هيچ نمونه اي رويه دولتها بيانگر اين نبوده است اقدام صادركنندگان اعلاميه مطابق با حقوق بين الملل تلقي شده باشد".

همچنين اين نكته مطرح شد كه همين اقدام در قرن بيستم با ادعاي حق تعيين سرنوشت مردم در برابر اشغال بيگانگان، غلبه (domination) و استثمار (exploitation) و البته خارج از اين موارد صورت پذيرفته است هرچند هيچ قاعده عمومي قابل اعمال در حقوق بين الملل در خصوص اعلاميه استقلال وجود نداشته است. اصل تماميت ارضي نيز بي ارتباط است چرا كه اين اصل "در روابط ميان كشورها تعريف شده است".

قطعنامه 1244 و چارچوب اساسي

در حالي كه هيچ قاعده قابل اعمالي در حقوق بين الملل در خصوص اعلاميه استقلال وجود ندارد، ديوان به قواعد خاص (lex specialis) قطعنامه 1244 شوراي امنيت و چارچوب اساسي (Constitutional Framework) مذكور در آن رجوع مي كند.

صربستان مطرح نمود كه شوراي امنيت با ايجاد اداره بين المللي موقت در كوزوو اعلاميه استقلال يكجانبه ار ممنوع ساخته است. بعلاوه قطعنامه 1244 اصول كلي حل و فصل سياسي بحران كوزوو را مشخص كرده است كه عبارت است از "روندي سياسي براي دستيابي به يك توافق چارچوبي و سياسي موقت جهت ايجاد خودمختاري بنيادين در كوزوو تا به توافقات رامبويه و اصول حاكميت و تماميت ارضي جمهوري فدرال يوگسلاوي جامه عمل پوشانده شود". صربستان ادعا نمود كه ارجاع به حاكميت جمهوري فدرال يوگسلاوي و تماميت ارضي آن در قطعنامه 1244 كوزوو را از اعلام استقلال منع مي كند.

در مقابل كوزوو بر ارجاع قطعنامه 1244 به توافقات رامبويه تأكيد مي ورزيد كه سه سال پس از لازم الاجرا شدن آن صورت پذيرفته و اين موافقتنامه "كنفرانسي بين المللي بود كه مكانيسمي را براي راه حل نهايي كوزوو بر اساس خواسته مردم (will of the people) و نظر مقامات مربوطه (relevant authorities) با توجه به اين موافقتنامه و موافقتنامه هلسينكي پذيرفت". كوزوو همچنين معتقد بود كه تعهد مذكور در موافقتنامه رامبويه مبني بر "حاكميت و تمياميت ارضي جمهوري فدرال يوگسلاوي و ديگر كشورهاي منطقه" ‌توسط سند نهايي هلسينكي و ضميمه دوم آن تخصيص خورده است. بنابراين تماميت ارضي تنها در زماني محترم شمرده مي شود كه مورد خواسته مردم باشد. نهايتاً اينكه حاكميت يوگسلاوي و تماميت ارضي كه بر صربستان و مونته نگرو گسترده شده با حاكميت و تماميت ارضي صربستان كه كشور جانشين يوگسلاوي است يكسان نيست. اين واقعيت به اعضا اجازه مي دهد تا ميان تماميت ارضي از يك سو و تعيين سرنوشت از سوي ديگر دست به انتخاب زنند.

ديوان تصميم گرفت كه نيازي نيست به تضاد ميان اين دواصل اشاره شود زيرا نه قطعنامه 1244 و نه چارچوب اساسي براي مقامات صادركننده اعلاميه (كوزوويي ها) لازم الاجرا نيستند. ديوا نبه يافته دست يافت كه 119 امضاكننده اعلاميه در مقام نمايندگي مجلس كوزوو (يا رئيس جمهور)‌ عمل نكرده اند بلكه به صراحت اعلاميه يه عنوان "رهبران منتخب به صورت دموكراتيك" از سوي كوزوويي ها چنين اقدامي كرده اند. ديوان همچنين اشاره نمود كه اين اعلاميه پس از تأييد به امضاي تمامي حظار [در مجلس] رسيد و هيچگاه براي انتشار در روزنامه رسمي (Official Gazette) به نماينده وي‍ژه يوناميك تسليم نشد. بنابراين ديوان نتيجه گرفت كه "صادركنندگان اعلاميه در مقام نهادي كه چارچوبي حقوقي تأسيس شده باشد عمل نكرده اند بلكه تدابيري را پذيرفته اند كه اهميت و تأثير آن خارج از چارچوب حقوقي بوده است". در نتيجه 110 صادركننده اعلاميه [موضوعاً] نمي توانسته اند برخلاف قطعنامه 1244 و چارچوب اساسي عمل نمايند چرا كه آنها ملزم به اين مقررات نبوده اند.

چند قاضي قوياً به مخالفت با نظر ديوان در خصوص شخصيت صادركنندگان اعلاميه پرداختند. نايب رئيس ديوان آقاي تومكا (Tomka) بيان داشت كه نتيجه ديوان "در خصوص پذيرش اعلاميه مباني معقولي ندارد و چيزي بيش از نتيجه اي فرضي براي دادگاهي در آينده (post hoc) نيست. از نظر آقاي تومكا نتيجه گيري ديوان در اين موضوع تصميمي براي برون رفت (outcome-determinative) بوده است چرا كه قطعنامه 1244 و چارچوب اساسي اعلام استقلال از سوي نهادهاي خودمختاري را ممنوع اعلام كرده بودند. وي اشاره دارد كه قبلا در دو موقعيت در سالهاي 2003 و 2005، مجلس كوزوو اعلاميه استقلال را تهيه كرده بو اما از سوي نماينده ويژه يوناميك اعلام شد كه اين اقدامات خارج از صلاحيت (ultra vires) و مغاير با قطعنامه 1244 است.

ديوان به اسناد مطرح شده از سوي نايب رئيس نپرداخت و البته ورود به اين وقايع امري مشكل بود. قاضي بنونا (Bennouna) اشاره نمود كه هم كوزوو و هم صربستان موافقت كرده بودند كه موضوع چنين اعلاميه اي به هيچ شكلي در مجلس كوزوو تصويب نشود. امضاكنندگان در مجلس كوزوو گرد هم آمدند و اين اقدام از سوي بازيگران مربوطه به عنوان تصميمي از سوي نهادهاي خودمختاري معرفي شد با اين ادعا كه رئيس جمهور كوزوو نيز آن را امضا كرده است. به همين خاطر مجمع عمومي سوالي را طراحي نمود تا پشت پرده وقايع روشن شود.

اين نكته مي توانست ناديده گرفته شود با توجه به اين واقعيت كه اعلاميه استقلال از سوي نهادهاي خودمختار موقت كوزوو مغاير با چارچوب اساسي و قطعنامه 1244 نبود. البته قطعنامه 1244 پيش بيني كرده بود كه "مذاكرات ميان طرفها براي حل و فصل نبايد ايجاد نهادهاي خودمختار دموكراتيك را به تأخير اندازد يا مانع آن شود". بعلاوه اين قطعنامه راه را براي يك توافق سياسي دوجانبه باز گذاشته بود اما نه مذاكراتي بي نتيجه و بدون پايان (ad infinitem). در هر حال تا سال 2008 براي طرفهاي مذاكره روشن شده بود كه دستيابي به توافق بسيار دور از ذهن است.

نتيجه گيري

ديوان به درستي از بيان روشن در خصوص مفهوم تعيين سرنوشت جبراني (remedial self-determination) از طريق جدايي يكجانبه در مقابل نقضهاي بنادين حقوق بشر پرهيز نمود چرا كه رويه دولتي كافي و ركن معنوي (opinio juris) لازم يا ديگر منابع حقوق بين الملل در اين خصوص وجود نداشت. همچنين اظهار قاضي سيما ديوان نيازي ندارد كه "خود را به اعمال يك رويه مكانيكي محدود نمايد" بلكه بايد بررسي نمايد كه آيا اعلاميه استقلال كوزوو ارزش ها و منافع منشور ملل متحد و نظام فعلي بين المللي را تأمين مي كند يا خير؟ نظر مشورتي ديوان مي تواند در خصوص نظر پروفسور جيمز كرافورد در 10 دسامبر 2009 در خصوص اعلميه استقلال استرالياي جنوبي نيز تسري يابد. با اين حال قواعدي در حقوق بين الملل كه حاكم بر تصميم گيري هستند بايد ميان تصميات مرتبط و غيرمرتبط و اقدامات قانوني و غيرقانوني نيز تفكيك قائل شوند. قاضي آرون باراك (Aharon Barak) معمولاض بيان مي دارد كه "حقوق براي همه چيز است" (law is everywhere) اما در اينجا ديوان در ارتباط با اعلاميه استقلال معتقد است كه اگر هرچيزي كه صريحاً توسط شوراي امنيت منع نشده است مجاز باشد با جهاني بي قانون روبه رو خواهيم گشت.

همانطور كه نظر جداگانه قاضي كانكادو ترينيداد (Cançado-Trinidad) اشاره دارد، حقوق بين الملل راهنمايي هاي مهمي در خصوص اعلاميه استقلال دارد كه نه تنها آن را منع نمي كند بلكه مجاز م شمرد و چه بسا از سوي جامعه بين المللي تشويق مي كند. البته دلايل مستحكمي وجود دارد كه ميان اعلاميه استقلال كوزوو از سايرين مانند اوستياي جنوبي يا آبخازيا تفكيك قائل شويم. جدايي جبراني مي تواند در زماني كه تنها راه حفظ حقوق بنادين بشر و ارتقاي كرامت انساني باشد قانوني باشد اما هرگونه جدايي از سرزمين را توجه نمي سازد. اقدام قانوني نه تنها شامل اقدامي مي شود كه ممنوع نيست بلكه شامل اقدامي است كه بايد از سوي بازيگران تأثيگذار بين المللي مورد حمايت قرار گيرد (و يا حداقل محدود نشود).

با اين حال بايد در نظر داشت كه جداي يك نهاد سياسي في نفسه به معناي عدم كارآيي نظام بين المللي در اجراي انتظارات و آمال مؤسسان آن است و معمولاً با كشتار خشونت بار و خرابي همراه است. البته اين طعنه وجود دارد كه هم صربستان و هم كوزوو از همان ابتدا، آينده خود را در عضويت در اتحاديه اروپا مي ديدند يعني جايي كه برخي ديوارهاي تازه تأسيس [ميان كشورها] بايد فرو ريخته شود.

در حالي كه ديوان به تمام سوالات بالقوه پاسخ نداد و به اختلاف ميان صربستان و كوزوو پاياني نبخشيد، اين روند قضايي بين المللي مشخصاً بهتر از خونريزي و جنايات فجيعي است كه در 11 سال گذشته رخ داد. قانوني بودن اعلاميه استقلال كوزوو كه توسط ديوان اعلام شد باعث مي شود كه طرفهاي اختلاف اينك بر منافع مشترك در آينده اي باثبات و پررونق به عنوان عضوي از اتحاديه اروپا در كنار ديگر برادران يوگسلاوي سابق بينديشند (جملات اخير بخشي از اعلاميه استقلال كوزوو بود).